×
 

För en diskussion baserad på fakta

Syftet med den här sidan är att bidra med fakta och ett brett kunskapsunderlag om skolpengssystemet i Sverige – dess tillkomst, underliggande syften och hur det funkar i praktiken idag, mer än 30 år efter friskolereformen. Skolans finansiering och organisering är viktiga politiska frågor och systemet är inte helt enkelt att greppa. Med denna sida vill vi därför göra ett genuint försök att klarlägga hur systemet är utformat och vilka regelverk som styr. 

AcadeMedia har många olika skolor med olika pedagogiska profiler. Vi har även skolformer som inte finansieras med skolpeng, såsom kommunal vuxenutbildning och yrkeshögskolor samt verksamhet i andra länder. Vi har en sammantaget mycket bred och lång erfarenhet av skola, och vet vikten av långsiktig och hållbar finansiering. 

Med målet att få till stånd välavvägda förändringar som gynnar alla

Vi värnar det fria skolvalet, mångfald i utbildningsutbudet och förespråkar en skolpengsmodell som är rättvis och som elever, vårdnadshavare, medarbetare och folkvalda känner tillit till. Därför tycker vi att det är viktigt att peka på aspekter i nuvarande system som ofta skapar debatt och som vi anser behöver förändras. Vårt mål är ett effektivt skolpengssystem som tar tillvara det bästa med dagens system och arbetar bort dess inneboende svagheter. 

Om vi kan få till stånd ett sådant system kan skoldebatten få välkommet fokus på utbildningarnas innehåll och kvalitet – och mindre på regelverket för skolans finansiering.

Skolpeng - en snart 50-årig begreppshistoria

Begreppet "skolpeng" är inte lagfäst men används i debatten

Begreppet "skolpeng" har aldrig använts i lagtexter men har regelbundet återkommit i debatten om den svenska skolans finansiering, ända sedan 1970-talet. Typiskt sätt ska en skolpengsbaserad finansieringsmodell bygga på en fastställd genomsnittskostnad per elev i skolan som drivs i offentlig regi. Elevtalen blir styrande för skolpengsnivån och även den specifika skolans intäkter. Detta gör att skolpengen ofta beskrivs som ett system där elever tar med sig sin skolpeng om eleven byter skola.

Så sent som 2022 avslutade Riksrevisionen en genomlysning av finansieringen av fristående skolor och valde i sin rapport att referera till bidragsbeloppen som just skolpeng, kanske eftersom många kommuner tillämpar en modell med genomsnittskostnad och eftersom aktuell lagstiftning saknar annat begrepp att använda istället. 

Skolpeng sett som ett ekonomiskt styrmedel

Med det tidiga 90-talets övergång till mål- och resultatstyrning samt decentralisering av den svenska skolan kom skolans finansiering att ses som ett styrmedel och verktyg för effektiv resursallokering. Anslagsmodellerna schabloniserades och inom ramen för kommunbidragssystemet infördes viktning utifrån demografi och socioekonomisk bakgrund. Systemet ska i grunden borga för likvärdighet, snarare än likriktning. I samband med denna översyn av skolans finansiering uttalade regeringen en ambition att även se över anslag till fristående skolor (som vid tiden i regel utgjordes av en mix av riktade statsbidrag och/eller frivilliga kommunala bidrag samt föräldraavgifter). Syftet var att skapa mer jämförbara ekonomiska förhållanden för alla skolor oavsett huvudman.

Valfrihet är ett bärande element för att en sådan styrmodell ska få god och avsedd effekt. I 1992 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen följaktligen en kommande friskolereform, genom att bland annat uttryckligen benämna den tilltänkta finansieringsmodell som ett skolpengssystem. Friskolereformen genomfördes etappvis genom löpande ändringar av lagstiftningen, även om de avgörande förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1992.

Reformen innebar bland annat:

  1. Att kommunen tilldelades ett utökat kommunbidrag som omfattande samtliga skolpliktiga elever i kommunen oavsett i vilken skola eleven går.
  2. Att kommunen fördelar resurser till fristående skolor motsvarande genomsnittskostnaden per elev i kommunens grundskoleverksamhet.
  3. Att skolvalet blev friare för eleverna genom att antagningen till friskolor inte behövde godkännas av kommunen.

I avsnittet om beräkningsgrund och inskränkningar i kommunernas bidragsskyldighet framgår det att regelverket rörande skolpengen har justerats, byggts ut och skrivits om under åren, men att de bärande beståndsdelarna är desamma.

Likabehandlingsprincipen och konkurrensneutralitet

Den senaste genomgripande översynen av bidragssystemet för enskilda huvudmän (friskolor) skedde 2009 varvid regeringen la fram propositionen Offentliga bidrag på lika villkor. Bidragssystemet tydliggjordes, ingående bidragsgrundande kostnadsposter spaltades upp och möjligheten för viktning på basis av en skolenhets åtagande slopades. Likabehandlingsprincipen (ibland kallad lika villkorsprincipen efter utredningens titel) skulle bli central i all bidragsgivning , vilket innebär att anslagen till enskilda huvudmän i princip inte ska under- eller överstiga de anslag en kommun lämnar till skolor av motsvarande slag i egen regi. Målet är att säkra "konkurrensneutralitet" för alla skolor som tar emot elever från en kommun. Inga skolenheter (varken kommunala eller fristående) ska typiskt sett kunna förfördelas på grund av snedfördelning av resurser. Det ska råda sund konkurrens mellan skolorna vilket i sin tur ska stimulera mångfald och pedagogisk innovation.

Vad som idag avses med skolpeng?

I skollagens mening åsyftas med begreppet skolpeng det bidrag som hemkommunen lämnar till huvudman för en fristående skolenhet där någon eller några av följande tillståndspliktiga verksamheter bedrivs: förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, fritidshem, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola. Bidrag ska fastställas per barn/elev och utbetalas utifrån antalet inskrivna barn/elever vid den fristående skolenheten. En förutsättning är givetvis att barnet/eleven är folkbokförd i den bidragsgivande kommunen.

Bidraget består av ett grundbelopp som ska avse ersättning för ett flertal olika kostnadsposter och i förekommande fall tillkommer ett tilläggsbelopp för elever med ett extraordinärt behov av särskilt stöd. Tilläggsbelopp finns också för modersmål och lovskola.

Med undantag för vissa historiska tillbakablickar, ska skolpeng på denna sida förstås utifrån lagstiftningens nuvarande lydelse och såsom lagens definitioner uttolkas i rättspraxis.

Referenser detta avsnitt samt förslag på vidareläsning:

Beräkningsgrunden för fastställande av skolpengen

Historisk utveckling av beräkningsgrund och inskränkningar i bidragsskyldigheten

I tabellen nedan framgår att skolpengssystemet ändrat teknisk skepnad i takt med att nya politiska vindar blåst. Tydligast skönjs förändringar i beräkningsgrunden, det vill säga de datapunkter (ofta olika typer av räkenskapsmaterial) som ligger till grund för skolpengsberäkningen. 

Flera olika beräkningsgrunder för skolpeng har gällt under åren: 

  • Utfallsbaserad beräkningsgrund (grundskolan 1992)
  • Budgetbaserad beräkningsgrund (grundskolan 1993-1997)
  • Överenskommelse eller schabloniserad beräkningsgrund (gymnasieskolan 1993-2002, anpassade grundskolan 1996-2002, anpassade gymnasieskolan 1996-2009)
  • Behovsbaserad beräkningsgrund (grundskolan 1997-2009, gymnasieskolan 2003-2009, förskolan 2009-2010)
  • Budgetbaserad beräkningsgrund med schablon för administration och mervärdesskatt (2010-2014, förskolan 2011-2014)
  • Budgetbaserad beräkningsgrund och behovsbaserad viktning med schablon för administration och mervärdesskatt (2014-)

Historiskt sett har kommuner fått göra avdrag från bidragsramen före det att beräkningsgrunden fastställs.. Detta har motiverats exempelvis av:
 

  • kommunens utbudsansvar 
  • litet elevunderlag, vilket ger relativt sett hög genomsnittskostnad exempelvis i glesbygdskommuner
  • särskilt resurskrävande elever och omstruktureringskostnader till följd av överdimensionering i det totala utbildningsutbudet. 

Avdraget har reglerats på olika sätt, exempelvis som ett maximalt tak (på 15-25 %) eller med en modell som uttryckligen ska vara behovsbaserad, det vill säga ta hänsyn till den enskilda huvudmannens uppdrag och behov. Det senare har bedömts lämna utrymme för såväl nedskrivning av bidragsramen till enskilda (exempelvis med hänvisning till utbudsansvar) som uppskrivning av ramen (exempelvis med hänvisning till mervärdesskatt där fristående inte är momspliktiga och därför uppbär kostnad för moms). Inför omläggningen av bidragssystemet 2010 valde lagstiftaren istället att tydliggöra vilka kostnader som skolpengen ska ge kostnadstäckning för. Genom att snäva in bidragsramen har behovet av avdrag för utbudsansvar/skolpliktsavdrag försvunnit.

SFSIkraftträdandeSkolformBeräkningsgrundAvdrag
1992:7101992-07-01GrundskolaUtfall närmast föregående verksamhetsår, genomsnitt/elev Maximalt 15 % p.g.a. utbudsansvar, litet elevunderlag eller särskilt resurskrävande elever
1992:14311993-01-01GrundskolaEnligt ovan, differentierat per stadium.Maximalt 15% enl. ovan. Bidragsskyldighet för elever som slutar under pågående läsår upphör.j
1993:3701993-07-01GrundskolaBudget innevarande verksamhetsår, genomsnitt per elev och stadium. Avstämning utfall och ev. underskotts-kompensation görs lagfäst.Maximalt 15% enl. ovan.
1993:3701993-07-01GymnasieskolaFrivillig överenskommelse om bidragsnivå mellan skolan och hemkommunen. Regeringen fastställer miniminivå i de fall överenskommelse ej träffas. Genomsnittskostnad/elev befinns olämplig som grund eftersom kommunens egen programmix kan variera/kommunen kan sakna egen gymnasieskola.Vad gäller minimiersättningen: avdrag i analogi med ovan för utbudsansvar. Hänsyn till att fristående gymnasieskolor främst antas finnas i större städer ska tas.
1994:7391996-01-01
(de facto)
Anpassad grundskola/
anpassad gymnasieskola
Frivillig överenskommelse om bidragsnivå mellan skolan och hemkommunen. Regeringen fastställer miniminivå i de fall överenskommelse ej träffas.
1995:8161995-07-01 GrundskolaBudget innevarande verksamhetsår, genomsnitt per elev och årskurs.Maximalt 25% p.g.a. utbudsansvar, omstrukturerings-kostnader och överdimensionering. Differentierat avdrag beroende på friskolans åtagande.
1996:10441997-07-01
(de facto)
GrundskolaPer elev och efter samma grunder som till kommunens egna skolor. Avstämning utfall avskaffas.Hänsyn ska tas samlat till skolans åtagande och elevers behov. Skifte från schabloniserat avdrag till behovsbaserad resursfördelning.
1997:12121998-01-01Förskola/förskoleklassBidrag kan lämnas till fristående. Om bidrag lämnas bör det motsvara kommunens genomsnittskostnad per elev.Bidrag bör inte avvika mer än skäligt.
2002:1592003-01-01
(de facto)
GymnasieskolaPer elev och efter samma grunder som till kommunens egna skolor. Om specifikt program inte ges i egenregin ska bidrag lämnas per elev efter samma grunder som i lägeskommunen. Om varken hem- eller lägeskommunen ger specifikt program ska regeringen fastställa bidragsbeloppet.Hänsyn ska tas samlat till skolans åtagande och elevers behov.
FörskoleklassPer elev och efter samma grunder som till kommunens egna skolor.Hänsyn ska tas samlat till skolans åtagande och elevers behov.
Anpassad grundskolaPer elev och efter samma grunder som till kommunens egna skolor.Hänsyn ska tas samlat till skolans åtagande och elevers behov.
2009:3372009-07-01FörskolaPer barn och efter samma grunder som till kommunens egna skolor.Hänsyn ska tas samlat till skolans åtagande och barnens behov.
2009:6702010-01-01
(de facto)
Förskoleklass/
grundskola/
gymnasieskola/
anpassad grundskola/
anpassad gymnasieskola
Per elev i form av ett grundbelopp och i förekommande fall ett tilläggsbelopp. Bidrag ska fastställas efter samma grunder som till egenregin. Ingående kostnadsposter specificerades. Budgetbaserad anslagsgivning med undantag för schabloniserad moms- och adminersättning. På gymnasieskolan så avskaffas lägeskommunens resursfördelning som beräkningsgrund. Däremot införs differentiering per inriktning. Resurstillskott görs bidragsgrundande.Inget avdrag medges. Däremot snävas beräkningsgrunden in varför utbudsansvar och andra kostnader kopplade till myndighetsansvaret exkluderas före beräkningsgrunden fastställs.
2014:4582014-07-01Samtliga (I tillägg:) Krav på viktad resursfördelning efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.Inget avdrag medges annat än i delen som är ett resultat av behovsprövad viktning.
Regelverket omfattar följande skolformer:
Från 1992-07-01: grundskola
Från 1993-07-01: grundskola och gymnasieskola
Från 1996-01-01: även anpassad grund- och gymnasieskola
Från 1998-01-01: även förskola och förskoleklass

Bidragsansvarig kommun:
Från 1992-07-01: lägeskommun
Från 1993-01-01: hemkommun

Det kommunala självstyret och resursfördelningsmodeller

Oavsett beräkningsgrund så har skolpengssystemet alltid varit en kommunal fråga. Kommuner antas ha olika behov och förutsättningar och därför en långtgående frihet att inom ramen för det kommunala självstyret själva välja vilken resursfördelningsmodell som ska tillämpas. Oavsett hur detaljerat staten styrt skolpengsberäkningen så har kommunerna i regel en långtgående möjlighet att utforma modeller för ekonomistyrning och anlagsgivning till skolväsendet. 

En kommun kan sätta upp sin egen resursfördelningsmodell så länge som den:

  1. bygger på budget
  2. ger ersättning för de specifika kostnadsposter som listas i lagen
  3. respekterar likabehandlingsprincipen
  4. lämnar ersättning per elev.

Utifrån AcadeMedias arbete med många olika kommuner kan vi ändå återkommande grundläggande beståndsdelar i olika resursfördelningsmodeller.

Exempel resursfördelningsmodeller:

Utifrån den budgetram som beslutas i kommunen väljer nämnden hur resurserna ska fördelas till respektive skolform och enhet. Nämnden har ofta andra uppdrag som inte är skolverksamhet i lagens mening men som ändå faller på nämndens bord. Till exempel kommunala aktivitetsansvaret (KAA), skolskjuts, nämndadministration med mer. För dessa görs avdrag före det att resurserna fördelas ut. Utifrån detaljbudgeten (som kan vara mer eller mindre schabloniserad) och utifrån prognoser för elevantal kan skolpeng räknas ut. Förändringar i den enskilda skolenhetens faktiska elevantal ska typiskt sett inte påverka de totala anslagen, även om ombudgetering kan behövas under pågående verksamhetsår. En renodlad anslagsmodell med uttalad avsaknad av elevtalskomponent kan kallas för ”klasspeng” eller skolpeng utifrån ”modellskola”.

Utifrån den budgetram som beslutas i kommunen gör nämnden avsättning för andra uppdrag som i lagens meningen inte är skolverksamhet men som ändå faller på nämndens bord: kommunala aktivitetsansvaret (KAA), skolskjuts, nämndadministration med mer. Utifrån elevprognoser för samtliga elever i kommunen (oavsett skolform) kan sedan belopp per elev fastställas. Förändringar i den enskilda skolenhetens faktiska elevantal ska typiskt sett påverka den enskilda enhetens anslag.

Många kommuner har en icke obetydlig köp- och sälj-komponent i sin skolverksamhet där skolplatser inte endast ”köps” av fristående skolor utan även av andra kommuner. I regel innebär det att kommunen också ”säljer” skolplatser i den egna skolverksamheten till andra kommuner. Framför allt på gymnasiet är pendling över kommungränser vanligt.

Vissa kommuner väljer att helt eller delvis renodla ”köp- och säljverksamheten” och bygga ett ekonomistyrningssystem i den egna verksamheten som fungerar analogt, där kommunen i egenskap av hemkommun ”köper” platser av sig själv i egenskap av huvudman. Vissa kommuner låter de egna skolenheterna fungera som självständiga enheter, exempelvis benämnda ”intraprenader” där rektor åläggs att leda skolans resurshushållning och dimensioneringen utifrån egna förutsättningar. Formellt är skolan fortfarande kommunal men med ett betydande decentraliserat ekonomiskt ledarskap. I kommuner med en utpräglad skolpengsmodell för samtliga enheter blir beräkningsgrunden endast indirekt budgetbaserad.

Det är inte ovanligt att anslagen till nämnden är volymbaserad utifrån befolkningsprognoser och sedan justeras efter faktiska volymer i slutet av verksamhetsåret. Det finns exempel på volymbaserade modeller utan volymjustering i slutet av verksamhetsåret. Det finns modeller som både är volymbaserade och delvis anslagsfinansierade och relaterade till specifika politiska satsningar. Det finns också modeller som helt saknar volymkomponent och helt bygger på ett fast anslag. Det senare torde bara bäst lämpat för kommuner med stabil demografi.

I övrigt är det vanligt att intäkter också kommer nämnden till del i form av riktade statsbidrag och föräldraavgifter. Vissa av dessa kommer endast kommunen till del och ska då ingå i skolpengsberäkningen i den mån anslagen befinns vara bidragsgrundande. Vissa av dessa ansöks och kommer samtliga huvudmän till del (såväl kommunala som fristående) varför de rimligtvis exkluderas från bidragsgrunden.

Det finns även exempel på modeller som innebär betydande avsteg från gängse metod för bidragsberäkning. Vissa kommuner använder utfall från tidigare år som grund för skolpeng, ibland med indexkomponent för vissa kostnadsposter. Vissa kommuner, speciellt i samverkansavtal på gymnasiesidan, använder en strikt indexbaserad uppräkning. I egentlig mening är dessa modeller inte budgetbaserade, men inget hindrar egentligen en kommun från att lägga budget utifrån utfall eller från indexjusterade schabloner.

Att lagstiftaren med budgetbaserad anslagsgivning ser framför sig att just budget används som planeringsverktyg inför kommande verksamhetsår är dock tydligt. Det gör att lagligheten i framför allt utfallsbaserade modeller är tveksam. Adkevat planering och gediget prognosarbete antas vara bärande element i kommunförvaltningens inre liv och ekonomistyrning.

Det är heller inte ovanligt att nämnder behåller medel centralt och väljer att inte fördela ut dessa kostnader till respektive skolenhet. Det gäller ofta gemensamma IT-kostnader och kostnader kopplade till lokalförsörjningen. Det ska understrykas att kostnader är bidragsgrundande om de är hänförliga till skolverksamheten oavsett om de redovisas centralt eller på enhetsnivå.

Att en kommun ska ha långtgående möjlighet att utforma sin resursfördelningsmodell efter egen styrfilosofi samt efter lokala förutsättningar och behov bör fortsatt vara möjligt. Alla ovan nämnda system har sina förtjänster och vissa lämpar sig bättre än andra i givna sammanhang.

Vi tror däremot att kommunen i högre grad ska ha skyldighet att i detalj redogöra för och utvärdera sin egen resursfördelning både ur ett lagenlighetsperspektiv och ur ett perspektiv av ändamålsenlighet. Gängse kommunalekonomiska principer om exempelvis god ekonomisk hushållning ska respekteras och i detta torde rymmas en betydande redovisningsskyldighet för hur de totala anslagen fördelas och för samtliga bakomliggande antaganden som styr resursfördelningen (elevprognoser, avskrivningsprinciper, investeringsbehov, politiska satsningar, fördelningsnycklar, stadie-/årskursindelning, skolbestånd m.m.). Redovisningen bör i alla led vara åtföljd av räkenskapsmaterial där alla sifferuppgifter är spårbara.

Skolverket har i dagens system bemyndigande att utfärda föreskrifter gällande redovisning av skolpengen, men valt att inte utfärda någon. Vi anser att myndigheten bör utfärda föreskrifter som säkerställer att resursfördelningsmodell redovisas tydligt och spårbart.

Hur stor är skolpengen?

Skolpengen kan variera enormt - allt från 75000 kronor per elev och år (eller lägre) upp till 130000 kronor per elev och år (eller högre). Det finns ingen samlad statistik över skolpeng. Variationerna kan bero på:

  • lokala ekonomiska förutsättningar och behov
  • val av resursfördelningsmodell
  • beräkningsmetod (praktisk tillämpning av resursfördelningsmodell)
  • redovisning av skolpengsberäkning (inkl. / exkl. moms eller struktur med mera)

Anslagsgivningen är ytterst kommunal

Även om styrdokumenten är nationella så är finansieringen (med undantag för vissa statsbidrag) kommunal. Kostnadsläget varierar naturligt över landet, men även som ett resultat av olika politiska ambitioner och specifika kommuners ekonomiska utrymme. Det kommunala utjämningssystemet syftar bland annat till att tillförsäkra elever likvärdig utbildning oavsett var i landet eleven är bosatt, men till syvende och sist så är ovan punkter faktorer som starkt bidrar till en ojämn finansiering (rätt eller fel).

En genuin ansats till översikt

För att ändå ge en viss inblick i hur finansieringen kan variera så följer här en sammanställning av skolpeng för budgetåret 2023 för skolform grundskola (från förskoleklass till åk 9). 

Grundskolan är den skolform som bäst lämpar sig för jämförelse. Det beror på att verksamheten följer tim- och läroplan och lämnar begränsat utrymme för huvudmannen att organisera den pedagogiska verksamheten på ett alternativt sätt. Samtliga kommuner har egen grundskoleverksamhet. 

(Gymnasieskolan hade lämpat sig betydligt sämre för jämförelse eftersom programutbudet kan variera mellan kommuner. En kommun med stort utbud av yrkesförberedande program uppvisar naturligt högre kostnader än en kommun med företrädelsevis högskoleförberedande program. Gymnasieverksamhet drivs dessutom ofta i samverkan mellan kommuner med delvis gemensam finansiering. Även förskolan hade lämpat sig sämre i och med att kommunerna i högre grad kan sätta sin egen ambitionsnivå för verksamheten – exempelvis om barnomsorg på obekväm arbetstid ska erbjudas eller ej.)

Metodproblem att vara medveten om

De metodproblem som nämns ovan är relevanta men har hanterats så gott som det går:

Den del av skolpengen som är socioekonomiskt viktad är borttagen om den redovisas separat. Det innebär att en kommun med större andel av skolpengen som viktas ser ut att satsa mindre på grundskolan än en kommun med lägre andel som viktas (allt annat lika). Vissa kommuner saknar helt viktning och då är skolpengen med i sin helhet. Vissa kommuner redovisar inte viktning och då är skolpengen inklusive genomsnittlig socioekonomisk komponent.

Skolpengen som redovisas nedan är inklusive schablonersättning för moms och administration.

Skolpeng varierar i regel mellan årskurserna/stadierna, även om det varierar var stadiegränserna går. Exempel:

  • Köpings kommun tillämpar tre bidragsnivåer: förskoleklass, åk 1–5 och åk 6–9
  • Kramfors kommun tillämpar tre andra bidragsnivåer: F–3, åk 4–6 och åk 7–9

Av det skälet så viktas skolpengen för samtliga årskurser F–9 utifrån kommunens rapporterade elevtal i oktober 2022. Skolpeng beräkas dock i regel utifrån framåtblickande elevprognoser (för 2023), varför faktisk vikt kan avvika något jämfört med översikten nedan.

Översikten nedan ger en god bild av vilken mångfald i ersättningsnivåer och -modeller som kommunsverige bjuder på. 

OBS! Det går dock inte utan vidare att se listan som en topplista över kommuner som satsar mest och en bottenlista över de som satsar minst. Skillnaderna kan, förutom en större andel i socioekonomisk omfördelning, bero på naturliga strukturella skillnader som inte handlar om politisk ambition. 

Dessutom, om elevunderlaget är vikande kan en kommun få ogynnsamma delningstal som ger större kostnad per elev utan att en faktisk politisk satsning ligger bakom. Tvärtom kan inflyttning eller växande barnkullar ge ökad beläggningsgrad och därför gynnsamma delningstal och lägre skolpeng.

På annat håll kan betydande nyinvesteringar i skollokaler ha medfört markant ökade lokalkostnader. Höga lokalkostnader kan indirekt ses som en politisk skolsatsning, men också som en strukturell faktor som inte påverkar hur kommunen resurssätter sin skolas kärnverksamhet (lärare, läromedel, elevhälsa m.m.). På andra ändan av spektrat finns kommuner med skolbyggnader som är av äldre årgång. För dessa har kommunen kostnader för löpande underhåll, men jämförelsevis låga lokalkostnader. Det kan ge en lägre lokalkostnadsdel och en relativt sett lägre skolpeng utan att kommunen behöver ha en lägre ambitionsnivå för verksamheten.

Spontana iakttagelser

Nedan finns data för 232 av Sveriges 290 kommuner. Samtliga kommuner med minst 5 % av barnen/ungdomarna på friskola finns med. Detta med undantag för Överkalix som inte lämnat data. Ytterligare ett antal kommuner med lägre andel friskoleelever än 5 % finns med eftersom data finns tillgänglig.

Per oktober 2022 fanns det 21 kommuner som helt saknar grundskoleelever i friskola och som därför naturligt har undantagits i översikten.

Den viktade skolpengen (F–9) varierar från 77 877 kr i Nordanstigs kommun till 127 864 kr i Rättviks kommun. Det är en skillad på nästan exakt 50 000 kr per elev.

På årskursnivå varierar pengen från 31 662 (FSKK i Säters kommun) till 155 367 kr (åk 7–9 i Askersunds kommun). 

Rikssnittet för kommunerna är 97 572 kr. Om hänsyn tas till kommunerna är olika stora är det viktade rikssnittet 95 805 kr.

Även om skolpengsjämförelser mellan specifika kommuner är ett trubbigt verktyg, så är översikten ändå en stark indikation på stor spridning och olika ambitionsnivå sett till riket som helhet. 

Exempel skolpengsbeslut:

Spridning, viktad skolpeng, antal kommuner i intervall om 5000 kr

Inför nationell statistik av skolpengen, dess storlek på totalen och i dess beståndsdelar. Statistik ska redovisas per kommun och skolform samt ålder/omsorgstid/årskurs/program/inriktning. Den socioekonomiska komponenten bör redovisas. Statistiken kommer uppskattas av såväl kommuner (som jämförelse), som fristående (som planeringsverktyg) och politiker (som insikt i systemets effekter). I statistik måste justering för jämförelsestörande poster göras.

Tillskott, resultatfonder och delningstal med mera

I skolpengssystemets tidiga år fanns (som framgår av översikten ovan) krav på att kommunen skulle jämföra utfallet för den egna skolverksamheten med budget. I den mån kommunen redovisar underskott ska motsvarande resurser tillföras de fristående skolorna.

I dag finns en reglering i skol- och gymnasieförordningen som delvis är analog men som tar sikte på så kallade resurstillskott under pågående budgetår (antingen som resultat av ombudgetering eller av en utökad budgetram). Motsvarande tillskott ska komma fristående skolor till del genom att skolpengen räknas om.

Däremot finns det i dagsläget inte något uttalat krav på kommunen att göra ett "bokslut" för den egna skolverksamheten och konstatera ett eventuellt underskott. Underskott har i praxis befunnits vara att jämställa med ett resurstillskott och ska därför rendera förstärkt bidrag till friskolor. Vissa kommuner har för egen del valt att utarbeta rutiner för avstämning av skolpeng efter avslutat verksamhetsår och besluta om eventuell självrättning – men detta är inget lagkrav.

Kommuner kan även redovisa överskott i den egna verksamheten men detta innebär inte att fristående anordnare befinns vara återbetalningsskyldiga för överskjutande del. I skolpengsdebatten presenteras detta ofta som en "konkurrensnackdel" för kommunen. I sammanhanget är det här viktigt att poängtera att kommuner har möjlighet att upprätta resultatfonder och således ta med sig under- eller överskott till kommande verksamhetsår (under vissa förutsättningar). Det innebär att fonderat överskott kan nyttjas kommande år utan att bli bidragsgrundande en andra gång. Det innebär också att ett fonderat underskott kan arbetas ikapp kommande verksamhetsår. Kommunen har alltså möjlighet att reglera variationer i elevunderlag och planera för en föränderlig verksamhet utan att det behöver påverka skolpengen. Däremot, vid systematiska underskott som kommunen tvingas skriva av, måste underskottskompensation lämnas till fristående skolor. Vidare ska sägas att rättsläget är oklart vad gäller delningstal vid beräkning av under- och överskott. Låt säga att en kommun i egen skolverksamhet levererar ett nollresultat men med färre antal elever än budget. Har kommunen då gjort ett underskott eller inte? Det beror delvis på vilken resursfördelnings- och ekonomistyrningsmodell som kommunen använder, men också hur kommunen väljer att redovisa räkenskaperna.

Kommuner bör såklart i grund och botten eftersträva en hållbar, transparent och effektiv resursfördelningsmodell som allokerar resurser och ger planeringsförutsättningar (för såväl de kommunala skolorna som de fristående) som gör att underskott inte behöver uppstå. Vi tror att dialog, långsiktighet och stabilitet ger möjlighet för alla parter att parera förändringar. Underskott, självrättning och stora positiva eller negativa resultatfonder har inget egenvärde.
Däremot tror vi att regelverket kring fondering och redovisning av denna behöver tydliggöras. Utfall och avstämning mot skolpeng bör bli obligatoriskt och en självklar del i det bakåtblickande ekonomistryrningsarbetet, exempelvis i samband med upprättande av årsredovisning/verksamhetsberättelse. Kopplingen till vald resursfördelningsmodell behöver tydliggöras, exempelvis vad gäller delningstal.

Vad ska skolpengen ersätta?

Grundbeloppet

Som ovan konstaterats så ska skolpeng i dagens regelverk förstås som ett budgetbaserat bidrag per elev med schabloniserad bidragsdel för administration och moms och med viktning efter elevens behov. Bidraget lämnas i form av ett grundbelopp och i förekommande fall ett tilläggsbelopp. Eftersom tilläggsbelopp omgärdas av ett specifikt regelverk (i delen som rör särskilt stöd) eller ett tämligen specifikt regelverk av relativt marginell betydelse (modersmål och lovskola) så behandlas tilläggsbeloppen inte specifikt på denna sida. 

För grundskolan, gymnasieskolan och anpassad grund-/gymnasieskola ska grundbeloppet avse ersättning för:

  • undervisning
    kostnader för skolans rektor och andra anställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever, arbetslivsorientering, kompetensutveckling av personalen och liknande kostnader
  • lärverktyg
    kostnader för läroböcker, litteratur, datorer, maskiner som används i undervisningen, skolbibliotek, studiebesök och liknande kostnader
  • elevhälsa
    kostnader för sådan elevhälsa som avser medicinska, psykologiska eller psykosociala insatser
  • måltider
    kostnader för livsmedel, personal, transporter och därmed sammanhängande administration och liknande kostnader 
  • administration
    administrativa kostnader som ska beräknas till tre procent av grundbeloppet
  • mervärdesskatt
    ett schablonbelopp som uppgår till sex procent av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp)
  • lokalkostnader
    kostnader för hyra, drift, inventarier som inte är lärverktyg och kapital i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering

För förskolan och fritidshemmet ska grundbeloppet avse ersättning för:

  • omsorg och pedagogisk verksamhet
    kostnader för förskolechef eller andra anställda med ledningsuppgifter, personal i den pedagogiska verksamheten och omsorgen, stödåtgärder till barn eller elever, kompetensutveckling av personalen och liknande kostnader,
  • pedagogiskt material och utrustning
    kostnader för lek- och lärprodukter, maskiner som används i verksamheten, studiebesök och liknande kostnader
  • måltider
    kostnader för livsmedel, personal, transporter och därmed sammanhängande administration och liknande kostnader 
  • administration
    administrativa kostnader som ska beräknas till tre procent av grundbeloppet
  • mervärdesskatt
    ett schablonbelopp som uppgår till sex procent av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp)
  • lokalkostnader
    kostnader för hyra, drift, inventarier som inte är lärverktyg och kapital i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering

Beräkningsgrunden är inte lika med ett riktat bidrag

Det ska påpekas att listan anger vilka poster i kommunens budget för de egna skolorna som är bidragsgrundande och vilka som inte är bidragsgrundande. Kommunen ska i redovisningen av skolpengsbeloppet specificera hur stor del av bidraget som kan härledas till respektive budgetpost. Detta är emellertid inte att se som riktade bidrag som styr hur fristående skolor använder resurserna. Det är alltså inte så att det belopp som anges som lokalkostnadsbidrag uteslutande ska användas till lokaler. I en mål- och resultatstyrd skola med mångfald i skolutbudet är det tvärtom viss differentiering i resursanvändningen att vänta. Samtidigt är styrdokumenten så pass detaljerade att det borde finnas begränsat utrymme för den enskilde huvudmannen att omdisponera resurserna. 

Det är tydligt att vi lever i en föränderlig tid där vad som rimligen bör vara bidragsgrundande för bibehållen likabehandlingsprincip mellan utförare kan variera över tid och mellan kommuner. Det man vinner i en tydligt uppspaltad lista över vad som ska ingå i grundbeloppet kan man tappa i flexibiliet i en lista som är rigid och skapar en gränsdragningsproblematik (se nedan). Vi anser att lagstiftaren bör överväga att årligen se över listan så att den är heltäckande och aktuell. Skolverket kan med fördel meddela föreskrifter om hur bidragsberäkning bör gå till och hur eliminering av icke-bidragsgrundande kostnader får gå till och ska redovisas.

Gränsdragningsproblematik - några aspekter

Lokalkostnader

Typiskt sett ska ersättning lämnas till enskilda huvudmän motsvarande kommunens genomsnittskostnad per elev. Undantagsbestämmelsen i skol- och gymnasieförordningen medger dock att ersättning får lämnas för den enskilda huvudmannens faktiska lokalkostnader så länge den inte är oskälig. Undantaget kan göras om en kommun har eftersatta lokaler och en orimligt låg genomsnittskostnad per elev eller tvärtom, i fall då en kommun har en genomsnittskostnad som avviker uppåt på grund av betydande nyinvesteringar i sitt fastighetsbestånd. 

Det ska sägas att konkurrensneutralitet vad gäller lokalkostnader inte råder fullt ut. Det beror delvis på att lagstiftaren tvingats hantera en målkonflikt mellan å ena sidan lika villkor mellan skolorna och å andra sidan att skapa ett system som inte är kostnadsdrivande. Full kompensation vid betydande nyinvesteringar riskerar att öka kostnaderna för det samlade skolväsendet. Det ska också sägas att även enskilda huvudmän har direkta eller indirekta kostnader för nyinvesteringar och renoveringar. Även om det inte råder omedelbart samband i behovet av nyinvesteringar för kommunala respektive fristående i den lokala kontexten så kan man med säkerhet veta att om en kommun har behov av nyrenovering så finns det absolut en enskild huvudman i en annan del av landet som har motsvarande behov. Alltså är slutsatsen att systemet med full kompensation skulle vara kostnadsdrivande tveksam sett till hela landet.

Vad gäller kommuner så sker interndebitering ofta enligt självkostnadsprincipen, vilket innebär att kommunen ofta hyr av ett kommunalt bolag och betalar en hyra som ligger under marknadspriset. Principen är att det kommunala bolaget ska ha full kostnadstäckning, men det finns inget krav att internhyran ska vara marknadsmässig. Fristående skolor verkar i regel på en fri hyresmarknad där marknadsmässig hyressättning tillämpas. Det gäller för övrigt också i fall då kommunen hyr ut till extern part (exempelvis en friskola). Då krävs att marknadsmässig hyra debiteras. Detta är en konkurrensnackdel som drabbar friskolor och inte ens med kommunens välvilja kan problemet avhjälpas. Kommunen får inte störa hyresmarknaden med subventioner. 

Fria nyttigheter och interndebitering

Det är inte ovanligt att kommunens skolor och ansvarig förvaltning tar del av annan kommunal service (kanske måltidsservice från tekniska nämnden eller idrottshall från fastighetskontoret eller likande). Dessa kan ibland erbjudas som fria nyttigheter eller regleras i interndebitering. Oavsett så är det centralt att ansvarig nämnd åtnjuter full kostnadstäckning och att denna potentiellt dolda kostnad återspeglas i bidragsberäkningen. Spårbarheten i denna resursfördelning/-allokering som ligger utanför nämndens bord är liten och transparensen i denna del har en tendens att halta.

Fria nyttigheter kan ibland erbjudas även fristående och därför exkluderas från bidragsunderlaget. Det ska sägas att praxis slagit fast att det innebär ett avsteg från mål- och resultatstyrningen och inte är ett lagligt förfarande. Det ska dock poängteras att möjligheten att ta del av kommungemensamma resurser inte sällan uppskattas av fristående, varför här uppstår en målkonflikt även i ett friskoleperspektiv.

Administration

Administrationsbegreppet är knappast alls definierat i lag, förordning eller förarbete. Lagstiftaren valde en schablonersättning på tre procent som ska ge ersättning för de administrationskostnader som enskilda huvudmän ofrånkomligen har. Att ge ersättning motsvarande kommunens faktiska administrationskostnader bedömdes vara orimligt eftersom förvaltningen har administration som rör sådant som inte friskolor behöver ta höjd för (offentlighetsprincipen, skolskjuts, nämndadministration etc.).

Det ska dock sägas att vissa kommuner (med hänvisning till administrationsschablonen) eliminerar betydande kostnader för administration före det att grundbeloppet kan fastställas och admin-schablonen beräknas. Att eliminera kostnader för exempelvis skolsekreterare har befunnits vara acceptabelt, men att eliminera kostnader för exempelvis SYV eller hyresvärdens administration har varit/är uppe för rättslig prövning och kan med fog ifrågasättas.

Vissa kommuner väljer att inte alls exkludera administrationskostnader och inte heller att lämna en schablon utan i stället lämna ersättning för motsvarande sina egna faktiska administrationskostnader (på skolenheterna). Den kan mycket väl över- eller understiga tre procent varför kommuner som upplever att den av lagstiftaren angivna metoden faktiskt försvårar bidragsberäkningen, väljer att göra medvetna avsteg från metoden.

Vidare ska tilläggas att schablonersättningen endast skrivs upp i proportion till övriga skolpengen (tre procent). Det finns ingen automatisk mekanism som tar höjd för eventuellt utökat uppdrag som medför utvidgad administration även för fristående.

Omstruktureringskostnader

Skolpengssystemet är tänkt att mana till utveckling, innovation och optimering av skolsystemet. En naturlig del av detta är omstrukturering i takt med att vissa skolenheter stänger ned och andra startar upp. Elevtapp till närliggande skola medför medför merkostnad i bägge ändrar av systemet där respektive huvudman uppbär kostnad för nyetablering och avveckling

Skolpengssystemet, korrekt tillämpat, tar höjd för detta och omstruktureringskostnader är ett smörjmedel som får systemets inneboende kraft att komma till sin rätt.

Att en kommun som ser elever gå till friskola och gör underskott och behöver lämna underskottskompensation är i teorin riktigt, även om det sällan är så tydligt som i ett sådant typexempel. Men effekten kan också vara den motsatta, att friskolor behöver stänga en skolenhet på grund av betydande satsningar i kommunen som vinner elever och föräldrars gillande. Det minskar kommunens snittkostnad och (återigen i ett typexempel) anslagen till friskolan som redan gör underskott p.g.a. elevtapp.

Utbudsansvar

Det är viktigt att påpeka att kommunen inte har (eller rimligen kan önskas ha) permanent beredskap att ta emot alla elever som är folkbokförda i kommunen. I ett välfungerande skolsystem är fristående anordnare en självklar del i det samlade utbildningsutbudet. Utbudsansvar tar alltså en kommun genom att i dialog och samverkan skapa förutsättningar för ett skolväsende som på totalen möter samhällets utbildningsbehov. Denna planering och koordinering av resurser och skolplatser sker i regel centralt på förvaltningen och är inte bidragsgrundande ens i dagens system. Det är viktigt att vara medveten om detta eftersom debatten om skolpeng ofta berör utbudsansvaret. Med utbudsansvar avses ofta en föreställd skyldighet att erbjuda skolor med geografisk spridning. Någon sådan skyldighet finns inte och rimligt är att även kommuner behöver optimera sin resurstilldelning efter rådande förutsättningar. Mindre glesbygdsskolor ges ibland riktat stöd med stöd i samma lagrum som ger rätt till socioekonomisk viktning. Förfarandet har prövats rättsligt och inte ansetts strida mot gällande lag.

Förslag på vidareläsning:

  • Internhyra (publikation från dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting, 2012)

Lokalkostnadsersättningen till enskilda huvudmän, speciellt i de fall då den baseras på kommunens genomsnittskostnad, bör, i de fall kommunen tillämpar självkostnad, justeras upp för att motsvara gängse resultatkrav i offentliga lokaler (ofta 8 %). Om rätten att ersätta för faktiska lokalkostnader ska bestå bör en bortre gräns sättas för hur länge undantagsbestämmelsen ska tillämpas.

Kommunen bör i sin resursfördelningsmodell och bidragsberäkning redogöra för vilka fria nyttigheter som skolan åtnjuter, i vilken utsträckning dessa är bidragsgrundande och hur detta återspeglas i bidragsberäkningen.
Administrationsschablonen bör avskaffas och ersättning bör istället lämnas motsvarande kommunens genomsnittliga administrationskostnad (med justering för sådana administrativa uppgifter som inte utförs av fristående). En sådan omläggning av bidragssystemet blir än mer angelägen om en insynsprincip införs för enskilda huvudmän. Administrationskostnader kopplade till poster som redan är bidragsgrundande (exempelvis lokaler och undervisning) ska inordnas under respektive bidragspost och inte klassas som administration.

Det bör tydliggöras att omstruktureringskostnader är bidragsgrundande. För bibehållen konkurrensneutralitet är det viktigt att kostnader för avveckling och nyetablering inte undantas i den mån dessa kostnader går att hänföra till de olika kostnadsposter som ska ingå i beräkningsunderlaget.
Kostnader för utbudsansvaret är inte bidragsgrundande idag och ska inte vara det framgent. Permanent beredskap med tomma platser är dock inte ett optimalt utnyttjande av resurser och bör inte exkluderas från skolpengsberäkningen med hänvisning till utbudsansvaret. Glesbyggdstillägg har i praxis befunnits vara lagenligt, men rimligt är att lagstiftaren förtydligar regelverket i denna del om hur viktning får ske i dessa fall och hur stor viktning som kan tänkas vara rimlig.

Viktning och struktur

Skolenheter med sinsemellan olika elevunderlag

Allt sedan skolpengssystemets tillblivelse har lagstiftaren visat på medvetenhet om hur förutsättningar för skolverksamhet varierar över landet. Demografi, resurser och geografi påverkar på vilket sätt skolor kan resurssättas. 

Men även inom en kommun har skolor ofta olika behov. Skolsegregation eller andra faktorer som gör elevgruppen ojämnt fördelad över kommunen gör att lagstiftaren noterat behovet av omfördelning även inom kommunen, mellan olika skolenheter. Skolpeng utifrån rakt snitt är inte ändamålsenligt i en kommun med sinsemellan olikartade skolenheter. 

Därför infördes följande skrivning i skollagen 2014: 

Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.

Socioekonomisk viktning i praktiken

I praktiken innebär det att det att man ska ta hänsyn till vissa bakgrundsfaktorer som utmärker specifika skolor vid omfördelning av resurser. Denna del av finansieringen kan utgöras av en procent av skolpengen eller som ett fast anslag som inte står i direkt proportionellt förhållande till skolpengen. Denna del kan benämnas socioekonomisk ersättning, strukturersättning eller liknande.

Inte sällan används Skolverkets SALSA-modell för indexering och fördelning av den socioekonomiska komponenten. Följande parametrar ingår i modellen:

  • Elevers föräldrars genomsnittliga utbildningsnivå
  • Andel pojkar
  • Andel elever födda i Sverige med utomlandsfödda föräldrar
  • Andel elever födda utomlands
  • Andel nyinvandrade elever
  • Nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund
  • Genomsnittligt meritvärde
  • Andel elever som har uppnått kunskapskraven i alla ämnen

Vilka faktorer som ska tillmätas vikt och hur stor vikt avgör kommunen själva. Det kan vara så att vissa faktorer bär större förklaringskraft till förväntade studieresultat än andra. 

Vissa kommuner tillämpar brytpunkt för när den socioekonomiska komponenten ska komma i fråga (över visst index). Andra kommuner fördelar om brett till alla enheter. Vissa använder ett flerårssnitt vid indexering och andra använder endast senaste data.

Även om SALSA-modellen är mycket vanligt förekommande så finns det exempel på andra modeller för socioekonomisk viktning, exempelvis kvalitativa, ofta dialogbaserade analyser av skolors behov.

Hur stor den socioekonomiska komponenten är i relation till grundbeloppet i övrigt varierar mellan kommuner, alltifrån ett par procent till över 20. Det finns också kommuner som inte gör någon omfördelning alls. Detta beror ofta på att kommunen bara har några få skolor eller ett homogent elevunderlag.

Parametern nyanländ kan i vissa fall brytas ut ur den mer schematiska omfördelningen av grundpengen och istället lämnas som ett medel direkt kopplat till individen. Det kräver i regel kartläggning av eleven och även behovsgruppsplacering om ersättningen differentieras på basis av exempelvis ursprungslandets HDI-index. Vissa kommuner uppfattar administrationen som motiverad då det möjliggör mycket träffsäker resursallokering. 

Föränderliga skolenheter

I och med att elevgrupper och skolenheter är föränderliga så är också behoven och förutsättningarna satt i ständig förändring. Därför anses utvärdering av den socioekonomiska omfördelningen vara av stor vikt. Det behöver ske löpande, gärna årligen eller vartannat år. Många kommuner har ambition att kvantifiera effekterna av omfördelningen i syfte att inför kommande verksamhetsår eventuellt besluta om justering av modellen.

Förslag på vidareläsning:

Det är fullt rimligt att kommuner får dimensionera och utforma systemet för socioekonomisk omfördelning av resurser utifrån eget gottfinnande, så länge som systemet ändamålsenligt resurssätter skolenheterna.

Krav på systematisk uppföljning av ändamålsenligheten bör dock införas, med tillhörande dokumentation. Dessutom bör standardiserad beskrivning av kommunens val av omfördelning införas samt krav på att lämna sådan beskrivning som självklar del av dokumentation av resursfördelningsmodellen.

Vidare bör socioekonomisk viktning för skolor med annan lägeskommun än hemkommunen göras explicit obligatorisk. I vissa fall lämnas dessa skolor utan socioekonomisk ersättning, detta av rent administrativa skäl och därför oaktat elevens behov. I vissa fall lämnas ersättning motsvarande genomsnittsersättningen. Att skolor med annan lägeskommun inlemmas i hemkommunens system för socioekonomisk omfördelning är fullt rimligt.

Rättssäkerhet

Rätten att överklaga

Årligen beslutar kommuner om skolpengen. Det ska ske senast i december året före ett nytt budgetår. 

Kommunala beslut kan normalt angripas genom så kallad laglighetsprövning enligt kommunallagen såvida det i speciallagstiftning inte föreskrivs en annan ordning för överklagande. En sådan överklagandebestämmelse finns i skollagen vilken stadgar att beslut om bidrag från hemkommunen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom så kallat förvaltningsbesvär.

Bestämmelsen tillkom i samband med den senaste genomgripande förändringen av bidragssystemet 2009. Syftet med överklagandebestämmelsen var att tillförsäkra de enskilda huvudmännen ett utvidgat och förstärkt rättsskydd.

Ett överklagande med förvaltningsbesvär enligt skollagen medger en mer omfattande prövning av beslutet. Rätten kan exempelvis ta ställning till en enskild huvudmans rätt till bidrag, bidragets storlek samt hur bidraget ska beräknas. Vid laglighetsprövning enligt kommunallagen prövas endast om beslutet strider mot gällande rätt. Endast kommunmedlemmar samt de som äger fast egendom eller ska betala skatt i kommunen har talerätt.

Rättsutvecklingen sedan 2017

Alltsedan lagstiftningen trädde i kraft har rättspraxis på området utvecklats i olika avseenden, exempelvis i fråga om i vilka fall överklagandebestämmelsen i skollagen är tillämplig. I Högsta förvaltningsdomstolens dom (HFD 2017 ref. 35) framgår att generella bidragsbeslut inte kan bli föremål för förvaltningsrättsligt överklagande eftersom kommunen i ett sådant beslut inte tar ställning till en specifik huvudmans rätt till bidrag. 

Med anledning av domen justerade Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) sina rekommendationer för hur bidragsbeslut ska utformas och många kommuner ändrade sin hantering av bidragsbesluten. För att rymma ett sådant ställningstagande om rätt till bidrag som HFD åsyftar antogs att beslutet behöver vara riktat till den enskilda huvudmannen. 

I en senare dom från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2020 ref 69) slås dock fast att omständigheten att ett beslut om bidrag från hemkommunen ”i någon mening har individualiserats, till exempel genom att en skolas namn har angetts på varje exemplar av beslutet eller att en kopia på beslutet tillsammans med en överklagandehänvisning har skickats till de olika huvudmännen” i grunden inte ändrar beslutets karaktär av generellt bidragsbeslut. Beslutet ”speglar endast det kommunala budgetbeslutet samt den resursfördelningsmodell som kommunen har fastställt” och rymmer inte ett ställningstagande till den enskilda huvudmannens rätt till bidrag, menade domstolen.

Denna dom har fått brett genomslag i underinstanserna som inte sällan finner att ett överklagat bidragsbeslut inte kan prövas med förvaltningsbesvär mot bakgrund av HFD 2020 ref. 69. I stället kan frågan prövas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. 

HFD:s dom har även fått genomslag i kommunsverige där vissa kommuner har uppdaterat besvärshänvisningen som biläggs besluten och anger laglighetsprövning som tillämplig för dessa beslut. SKR har även avpublicerat sina rekommendationer för hur bidragsbesluten bör utformas. 

Inte sällan skrivs mål av på grunden att den enskilda huvudmannen inte har talerätt – det vill säga inte är kommunmedborgare, inte äger fastighet i kommunen och inte heller är skattskyldig i kommunen.

Konsekvenser av inskränkt överklagandebestämmelse

I praktiken har detta lett till att det är svårare att få till rättslig prövning av skolpengsbeslut, bidragsnivåer och kommuners resursfördelning. Den prövning som sker är dessutom mindre omfattande. Lagstiftaren har medvetet valt ett regelverk som kräver att en domstol arbetar fram en praxis om hur regelverket ska tillämpas, men när rätten att överklaga kringskärs så finns överhängande risk att tydliggörande praxis inte tillkommer. Klargörande domar i hur regelverket ska tillämpas är av godo för såväl kommuner som enskilda huvudmän.

Det är av vikt för såväl kommuner som enskilda huvudmän att överklagandeinstititutet i skollagen återupprättas. Skolverket som redan idag har rätt att meddela föreskrifter för bidragsbesluts utformning bör utfärda sådana och särskilt lägga vikt vid att utformningen är sådan att beslutet kan göras till föremål för rättslig prövning.

Rätten att överklaga ett beslut handlar inte om att få till förändringar av skolpengen per se, men väl om att tydliggöra hur regelverket ska tillämpas. Gråzon- och gränsdragningsproblematiken är återkommande och tar sig delvis nya uttryck i takt med att skolans verksamhet utvecklas. Kommuner och enskilda måste ges möjlighet att verka för tydliggörande praxis genom domstolsprövning.